Note sur l’après-Copenhague

delmas-marty portraitMireille Delmas-Marty

Janvier 2010

 

La déception engendrée par la conférence de Copenhague sur les changements climatiques révèle à la fois l’ampleur des attentes des peuples et l’inadaptation des structures actuelles de gouvernance mondiale, celles-ci remontant pour l’essentiel à plus de soixante ans, dans un contexte transformé par la globalisation des risques (écologiques mais aussi économiques et financiers).

En matière de changements climatiques, la grande nouveauté du dispositif de Kyoto est d’avoir tenté de réaliser l’idée d’une solidarité globale qui relierait les êtres humains entre eux et les relierait au vivant non humain, sans craindre ce que Pierre Dupuy nomme « grand écart idéologique », car cet accord ambitieux prétend en quelque sorte allier « les idées d’Adam Smith à celles de Hans Jonas » : combinée à la dynamique économique des échanges de biens collectifs, l’éthique de la responsabilité appelle l’effort de chacun pour contribuer à la protection de ce bien commun, transtemporel et transnational, qu’est la qualité du climat.

Mais l’application d’une éthique aussi ambitieuse n’est pas une évidence au regard de la diversité des intérêts en jeu. Il ne faut pas oublier qu’à côté des conséquences désastreuses des changements climatiques au sud (inondations, sécheresses, perturbations des courants océaniques, recrudescence des maladies tropicales), des effets positifs peuvent apparaître au nord (valorisation des terres, nouvelles routes maritimes). Ni négliger les circonstances politiques, passées (rôle historique des pays industrialisés) et présentes (la méthode uniforme utilisée pour fixer les quotas d’émission produit des effets différents selon le contexte, favorisant par exemple la Russie en raison du démantèlement de son programme industriel à partir de 1990).

C’est pourquoi la logique du marché (légitimité économique) ne suffira pas. Encore faut-il assurer la légitimité éthique, qui permettrait de résoudre les conflits de valeurs malgré l’absence de constitution mondiale, et la légitimité politique qui conditionne la possibilité d’une gouvernance internationale malgré l’absence de gouvernement mondial. Ces deux conditions étant réunies, il serait possible d’envisager la création d’un crime d’atteinte à la sureté de la planète et à l’équilibre de la biosphère.
La légitimité éthique : Déclaration universelle d’interdépendance

La légitimité éthique conditionne la solution des conflits de valeurs, qu’il s’agisse de conflits opposant les droits individuels aux droits collectifs ; ou opposant entre eux les divers droits collectifs (protection de l’environnement / liberté du commerce).

Les principes directeurs restent à expliciter. Or tel est précisément l’objet de la Déclaration universelle d’interdépendance : proclamée par l’Assemblée générale des Nations Unies, elle serait appelée à devenir l’équivalent pour les peuples de la Déclaration universelle des droits de l’homme pour les individus, car elle pose d’emblée le principe de l’intersolidarité planétaire qui donne sens (à la fois signification et direction) à la notion de bien commun.

La base juridique d’une telle initiative se trouve dans plusieurs articles de la Charte des Nations Unies :

  • Article 1 (les buts des Nations Unies) : § 1 maintenir la paix et la sécurité internationales ; § 2 … prendre toutes autres mesures propres à consolider la paix du monde…; § 3 réaliser la coopération internationale en résolvantordre économique, social, intellectuel ou humanitaire… ; § 4 être un centre où s’harmonisent les efforts des nations vers ces fins communes. les problèmes internationaux d’’ordre économique, social, intellectuel ou humanitaire… ; § 4 être un centre où s’harmonisent les efforts des nations vers ces fins communes.
  • Article 10 : L’Assemblée générale peut discuter toutes questions ou affaires rentrant dans le cadre de la présente Charte ou se rapportant aux pouvoirs et fonctions de l’un quelconque des organes prévus dans la présente Charte, et, sous réserve des dispositions de l’article 12 (saisine du Conseil de sécurité), formuler sur ces questions ou affaires des recommandations aux Membres de l’Organisation des Nations Unies, au Conseil de sécurité, ou aux Membres de l’Organisation et au Conseil de sécurité.
  • Article 13 : L’Assemblée générale provoque des études et fait des recommandations en vue de (b) développer la coopération internationale dans les domaines économique, social, de la culture intellectuelle et de l’éducation, de la santé publique, …
  • Article 18 : Les décisions de l’Assemblée générale sur les questions importantes sont prises à la majorité des deux tiers des membres présents et votants. Sont considérées comme questions importantes : les recommandations relatives au maintien de la paix et de la sécurité internationales, … Les décisions sur d’autres questions, y compris la détermination de nouvelles catégories de questions à trancher à la majorité des deux tiers, sont prises à la majorité des membres présents et votants.

Légitimité politique : une Organisation mondiale de l’environnement (OME)

La légitimité politique supposerait une nouvelle organisation internationale, mais cela ne va pas sans problèmes. En effet, cette organisation devrait être à la fois beaucoup plus complexe et beaucoup plus souple qu’au plan national (même fédéral), ou régional, car il ne s’agit pas de remplacer les Etats ou les organisations régionales, mais de les compléter, en combinant aux divers niveaux pouvoir d’initiative et pouvoir de contrôle.

En ce qui concerne le pouvoir de contrôle, le dispositif de Kyoto comporte déjà un système, dit de « l’observance » (élaboré en 2001 par la conférence des Etats parties et adopté à Montréal en 2005), mis en place au début de l’année 2006. Le Comité d’observance prolonge celui qui avait été mis en place dans le cadre de la protection de la couche d’ozone, mais il est conçu d’une façon nouvelle et innovante qui combine un Groupe de facilitation, privilégiant la négociation, et un Groupe de l’exécution, qui ressemble à un organe juridictionnel et peut prononcer en cas de « non-respect des dispositions du protocole » des mesures qui s’apparentent à de lourdes sanctions (amputation des quotas alloués équivalent au montant du dépassement majoré de 30% sur la dotation suivante). La mise en œuvre pratique repose notamment sur une accumulation de registres (nationaux, régionaux et internationaux) qui supposent une ponctualité que les pays développés ne semblent guère encore disposés à respecter. D’où l’importance des dispositions qui associent aux pouvoirs publics les acteurs non étatiques (économiques, civiques et scientifiques) pour renforcer les interactions entre les différents niveaux de mise en œuvre (national, régional et mondial).

En ce qui concerne les initiatives, et plus largement le pilotage pour sélectionner les propositions et assurer la cohérence, le plus réaliste et le plus efficace serait sans doute de renforcer le mandat du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE). Certes le PNUE est couramment présenté comme l’interlocuteur principal mais actuellement plus de trente autres agences et programmes de l’ONU sont impliqués dans la gestion environnementale. Pour faire évoluer les pratiques, et préciser le statut et le rôle des acteurs non gouvernementaux (ONG et experts scientifiques), il serait nécessaire que l’Assemblée générale désigne le PNUE comme le coordinateur et le véritable pilote de l’action environnementale au sein des Nations Unies. Comme il s’agit d’un organe subsidiaire de l’Assemblée générale, ce serait possible par vote de l’AG à la majorité simple (art. 18 charte).

En revanche, la création d’une Organisation mondiale de l’environnement (OME) qui assurerait l’équilibre avec l’OMC, l’OIT et l’OMS suppose une Convention car une telle « organisation » ne peut être considérée comme un simple « organe subsidiaire » au sens de la Charte (cf. article 22 : « L’Assemblée générale peut créer les organes subsidiaires qu’elle juge nécessaires à l’exercice de ses fonctions »). A défaut de convention, la seule façon de faire avancer le projet serait que l’AG convoque, dans un premier temps, une Conférence chargée d’élaborer l’acte constitutif de la future OME, au risque, il est vrai, de faire double emploi avec le dispositif issu de la Convention cadre sur le changement climatique.

Enfin, la question est posée de la création d’une Cour internationale de l’environnement, nouvelle juridiction internationale spécialisée, en vue de mieux sanctionner les atteintes à l’environnement. Mais la procédure suppose, à l’instar de la création d’une OME, l’adoption d’une convention interétatique beaucoup plus lourde. A moins de commencer par élargir la compétence de la Cour pénale internationale pour les crimes environnementaux les plus graves : faisant observer que le statut de la CPI vise déjà, en cas de conflit armé, un crime de guerre par attaque délibérée de l’environnement naturel, Laurent Neyret propose soit d’étendre le paradigme du crime contre l’humanité aux crimes contre l’environnement, soit d’imaginer un nouveau paradigme, celui d’écocide, inspiré de la Déclaration de l’Unesco sur la bioéthique (2005) qui consacre un principe de protection de l’environnement, de la biosphère et de la biodiversité[1].

Le problème est qu’une telle incrimination risque d’être extrêmement large. Sans aller jusqu’à considérer que tout ce qui est possible doit être permis, il faut éviter l’autre attitude extrême consistant à interdire toute intervention sur la nature. Si l’on devait s’orienter dans la voie pénale, c’est sans doute autour de la notion plus précise d’« atteinte à la sureté de la planète et à l’équilibre de la biosphère » que pourraient être définis les éléments constitutifs (comportement matériel, nature de la faute et caractères du dommage ou de la menace) de ce nouveau crime à vocation universelle.

En attendant un accord sur un tel crime, mieux vaut sans doute laisser le contrôle aux organes de suivi ainsi qu’aux juridictions internationales existantes : la Cour internationale de Justice, qui traite parfois incidemment de questions d’environnement, le Tribunal international du droit de la mer, qui exerce un certain contrôle, et les cours régionales des droits de l’homme qui s’ouvrent à l’environnement. En outre les Etats doivent garder une compétence, civile, administrative et pénale, parfois élargie aux comportements hors du territoire national (compétence extra territoriale). Une harmonisation de leur action, à l’image des pratiques régionales (UE ou Alena) pourrait être envisagée, soit de façon non contraignante par recommandation de l’AG, soit par convention.

Annexe

Règlement intérieur de l’Assemblée générale

II. Ordre du jour (Articles 12 à 24)
XVII. Organes subsidiaires de l’Assemblée générale (Article 161)
XIII. Commissions (Articles 96 à 133)

[1] L. Neyret, « La transformation du crime contre l’humanité », in Delmas-Marty, Fouchard, Fronza et Neyret, Le crime contre l’humanité, PUF 2009, p. 81 sq.

Collegium International, janvier 2010

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